破解机制难题 推动职能下沉 让司法所种好基层法治建设“责任田”——日照市破解体制机制难题推动基层司法所改革

习近平总书记强调，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。近年来，日照市坚持以习近平法治思想为指导，把司法所改革作为基层法治建设的“突破口”，夯实基础、强化规范、统筹推进，一举破解了长期以来司法所定位不清、职责不明、体制不顺、人手不足、职能弱化等问题，把司法所拉回到自己的“责任田”里，心无旁骛担起主责、抓好主业，为基层法治建设筑牢根基。日照市司法所改革经验得到了中央依法治国办、司法部和省委领导同志的肯定和推广，日照市成为山东省首批法治政府建设示范市。

一、以制度刚性约束破解司法所“责不清”“业不明”

长期以来，司法所地位非常尴尬：是派驻基层的司法行政部门，还是乡镇街道的一个职能部门？只有一两个人、一两间房的司法所，还得接受双重领导、两头考核，到底孰轻孰重，应该怎么干？造成问题的症结就是：司法所主责不清、主业不明。为了让司法所彻底回归主责主业，日照市在全国率先出台了《关于进一步加强基层司法所建设的意见》，明确了司法所以区县司法局管理为主，是司法行政机关在基层的派出机构，集中力量开展司法行政业务，全力服务乡镇（街道）中心工作的体制和定位。正如岚山区司法局长所说“《意见》的出台，让司法所再也不必夹在‘娘家’（上级司法局）和‘婆家’（乡镇街道党委政府）中间左右为难”。在明确司法所定位的同时，针对机构改革完成后，司法行政机关与原政府法制机构的工作职能整合，司法所原有的工作职能已不能适应新形势发展的要求，对新时代司法所的工作职能作出了新的明确规定，重点围绕“如何让司法所发挥职能‘校准’基层政府行政行为”，增加了开展合法性审查、行政执法协调监督、协助办理行政复议和行政应诉等工作内容，工作职责由原来的8类14项职能增加到12类21项，确保司法所履职有遵循、落实有抓手。知道“干什么”更要知道“怎么干”，日照市以《意见》为“基本点”，将制度的“刚性”向深向细延伸，从岗位职责及标准、内务管理、教育培训、职业行为等方面对所务管理进行规范；紧扣司法所职能，对业务工作流程、业务文书、台账及报表进行规范，形成了一套较为完备的司法所业务工作规范和标准，解决过去司法所工作“有原则、没标准”“有要求、不具体”的问题，向“人人有专责，事事有标准”目标迈进。

二、以壮大与建强并重破解司法所队伍“人不足”“职不专”

司法所改革前，全市“一人所”占比达10%以上，面对日益增加的司法行政职能，用一位司法所干部的话来说“连‘疲于应付’都是‘奢望’”。为破解这一“窘境”，日照市把基层司法行政队伍建设作为根本问题来抓，让“专人”回到“专岗”，“新人”补充力量，实现了队伍建设的“壮大”与“建强”同步。为确保“有人干事”，大力推进政府购买服务工作，将人民调解、法律援助等纳入了政府购买范围，进行专项经费保障，通过政府购买服务，为每个司法所至少配备 1 名专职律师和 1 名专职人民调解员，逐步使司法所达到每所不少于 5 人的目标，目前全市通过政府购买服务充实司法所工作人员117人，5人以上司法所达到70%，比改革前提高43.6个百分点。为确保“专人干专事”，在全省率先开展司法行政政法专项编制清理和核查工作，解决了长期以来司法所政法专项编制被挤占、挪用的问题，并结合清理核查工作，对司法所政法专项编制管理和使用情况进行了重新理顺，共“回归”专项编制10人，新招录专项编制14人，实现了所有司法所政法专项编制均达2人以上，其中至少有1名法律专业本科人员。为确保“干事更专业”，以“基层出成绩、成绩推标兵、标兵选干部”为用人导向，调整多名人岗不适、年龄老化干部，提拔5名年轻干部，目前全市司法所队伍中拥有法律本科以上学历86人，获得国家统一法律职业资格21人，“80后”所长走到“前台”，“ 90后”骨干日益“活跃”，平均年龄比改革前下降2.8岁，“想敢能会”式干部成为司法所的主力和骨干。

三、以机构规范化建设破解司法所阵地“基础弱”“存盲区”

司法所改革前，以五莲县为例，12处司法所8处“一间屋”，且大多在众多部门中间，设施老化陈旧，群众办事很不方便，而各开发区（功能区）的司法所更是长期“空有其所”、有名无实。为补齐历史“欠账”、夯实履职基础，日照市全力推动机构规范化建设，一手“强基础”，一手“除盲区”，建强司法行政的“一线阵地”。一是大力推行“强基”建设。制定了“一所一策，分批次完成”的总体建设方案，根据各司法所现有条件和工作任务，分轻重缓急下达司法所规范化建设指标，目前共投入建设资金1196万元，所均面积比改革前增加57.8平方米，司法所办公场所彻底告别了“老破小”；针对司法所有门难找、形象不统一的问题，加强司法所临街独立办公场所的规划和建设，按照省司法厅既定司法所功能布局、外观形象、内部标识、设施装备要求，积极推进。不到一年时间，全市共建成省级规范化司法所51个，占全市司法所总量的94.4%，规范化率跃居全省“第一方阵”。二是加快补齐“阵地缺口”。以改革开发区（功能区）司法行政管理体制为突破口，严格落实“一乡镇（街道）一所”设置要求，探索符合开发区特点的司法所建设新模式，进一步明确了开发区（功能区）司法行政职能，目前全市3个开发区（功能区）司法所已经全部建立，改变了多年来开发区（功能区）司法行政组织机构空白的历史，实现了司法阵地全覆盖。

四、以加大放权赋能破解把关依法行政“缺抓手”“把不严”

日照市在建设法治政府的过程中深刻认识到，由于缺少有力 “抓手”，不能对行政行为进行及时“把关”，导致部分基层政府行使职权过程中“重结果不重过程”“依惯例不依法律”等违法行政行为频现，直接损害了群众的利益，也成为了日照市启动司法所改革的直接“动因”。日照市锚定“规范性和程序性”方向，加大对司法所放权赋能，在全省率先把政府法治职能下沉到最基层，为基层政府行政行为“建轨”“定框”。一是率先建立司法所长列席乡镇（街道）党政领导班子工作会议制度，赋予司法所长“否决权”。全市司法所长列席有关会议1256次，提供法律意见建议1271条，将违法事项排除在决策之前，有力保证了乡镇（街道）决策的科学性、合法性。二是率先实现将“党政一体法律顾问”制度体系延伸到乡镇（街道），赋予法律顾问“提醒权”。为每个乡镇（街道）聘任2名“党政一体法律顾问”，协助司法所为乡镇（街道）党委政府重大决策、重大行政行为提供法律意见，目前共审查、论证行政决策合法性954次，服务重大经济项目洽谈184次，为基层党委政府依法决策发挥了参谋智囊作用。三是率先开展农村集体显失公平合同清理行动，赋予司法所“审查权”。制定了关于清理和规范农村集体经济合同的指导意见，明确清理规范合同的主体、原则及注意事项，对农村集体经济合同进行统一规范，建立健全监管长效机制，各司法所已对13348份集体经济合同进行了法律审查，审查出问题合同1360份，仅莒县就通过合同审查，回收增加农村集体收入1500余万元。莒县招贤镇司法所所长说“改革前，我们是无足轻重的‘局外人’；改革后，我们是举足轻重的‘把关员’”。通过赋能司法所，日照市一举破解了长期以来基层法治政府建设无“抓手”可抓、无“下力点”可推的局面，让乡镇（街道）政府成为坚守依法行政的“第一道阵线”。

五、以“下沉式”服务破解法律服务“走过场”“不落底”

日照市将法律服务“沉下去”，作为为民服务的应有“姿势”，不断探索创新“下沉式”服务模式，“治好”了法律服务“浮于面上”的“旧疾”，成为群众“随时随地随身”的服务。一是高标准打造“一站式”公共法律服务实体平台，共建立市县乡村四级服务平台2602个，实行专人负责、律师坐班、公证加持的运转模式，前台统一受理、后台分流转办，方便了群众“跑一次、进一门、到一窗、办多事”。二是实现“一村（社）一法律顾问”全覆盖，积极推动法律顾问进网格，全市村（社）法律顾问共入村服务70618次，提供法律意见35469次、法律援助3973件次，让群众不用出村，就能享受到专业法律服务。三是实施农村“法律明白人”工程，组织“法律明白人”专题培训267场次，共培养“法律明白人”7152人，通过让“身边人带动身边人”，使法律真正走进群众心中。四是探索“互联网+”服务新模式，在五莲县建设全省首家覆盖全县的“公共法律服务智慧平台”，全天候为群众免费提供人民调解、法律援助、普法宣传等在线法律服务，智慧平台已引进全国14096名律师资源，关注人数已达12.8万余人，为群众免费提供法律咨询1.6万人次。五莲县的群众对智慧平台赞口不绝“以前遇到法律问题东奔西跑都找不对门，现在只要动动手指全国各地的律师都能为咱服务”。日照市通过公共法律“下沉式”服务，实现了服务端口前移、工作重心下移，打通了法律服务群众的“最后一公里”。